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Das neue Merkblatt des BMWE schafft für Hersteller, Integratoren und Zulieferer im Drohnensektor mehr Klarheit bei einer Frage, die über Genehmigungspflichten und Strafbarkeitsrisiken entscheidet: Wann ist eine Drohne oder Loitering-Munition eine Kriegswaffe? Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) hat das Merkblatt gemeinsam mit dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) überarbeitet. Die aktualisierte Fassung datiert vom 25. Juni 2026 und ersetzt die am 1. Dezember 2025 veröffentlichte Erstfassung.
Anlass waren Abgrenzungsschwierigkeiten, die sich mit der Erstfassung in der Praxis ergeben hatten. Diese hatte die Kriegswaffeneigenschaft weit vorverlagert. Auch unbewaffnete Systeme konnten danach bereits als Kriegswaffe gelten. Von dieser Linie rücken die Behörden nun in zentralen Punkten ab. Im Mittelpunkt steht künftig die Frage, ob ein System tatsächlich bewaffnet oder mit Wirkmitteln versehen ist.
Für Unternehmen, die neu in die Sicherheits- und Verteidigungsindustrie einsteigen oder ihr Portfolio erweitern, ist das eine wichtige Weichenstellung. Die Kanzlei für Aussenwirtschaftsrecht begleitet diese Unternehmen im Rahmen der Exportkontrolle für Rüstungsunternehmen von der Güterklassifizierung bis zur Antragstellung. Im Folgenden erläutern wir, was sich geändert hat und welche Pflichten bestehen bleiben.
Die Kontrolle von Kriegswaffen ist im Grundgesetz verankert. Nach Art. 26 Abs. 2 GG dürfen zur Kriegführung bestimmte Waffen nur mit Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden. Die Einzelheiten regelt das Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen (KrWaffKontrG).
Kriegswaffen im Sinne dieses Gesetzes sind nach § 1 Abs. 1 KrWaffKontrG die in der Anlage zum Gesetz, der Kriegswaffenliste (KWL), aufgeführten Gegenstände, Stoffe und Organismen. Ob ein Produkt eine Kriegswaffe ist, hängt also allein davon ab, ob es von einer Nummer dieser Liste erfasst wird.
Für Drohnen und Loitering-Munition ist vor allem Nr. 9 KWL maßgeblich, die sonstige Flugkörper erfasst. Nach den Erläuterungen zur Kriegswaffenliste zählen dazu auch sogenannte Kampfdrohnen, also Drohnen mit Zerstörungswirkung. Aufklärungsdrohnen sind danach keine Kriegswaffen.
Bestimmte Teile von Kampfdrohnen führt die Liste gesondert auf. Dazu gehören Gefechtsköpfe (Nr. 56 KWL), Zünder (Nr. 57 KWL), Zielsuchköpfe (Nr. 58 KWL), Submunition (Nrn. 59 und 60 KWL) sowie Abfeuereinrichtungen (Nr. 10 KWL). Das Merkblatt fasst die Verwaltungspraxis zur Auslegung dieser Nummern zusammen und soll typische Abgrenzungsfragen schon vor einer förmlichen Einstufung klären.
Unverändert bleibt die Einstufung vollständiger Systeme. Verfügt Loitering-Munition über Gefechtskopf, Zünder, Triebwerk und Zielsuchfunktion, ist sie nach dem Merkblatt eine Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL. Das gilt auch dann, wenn kein klassischer Gefechtskopf verbaut ist und die Wirkung im Ziel etwa durch Handgranaten, Hohlladungen oder einfachen Sprengstoff erreicht werden soll. Gefechtsköpfe und Zünder für Loitering-Munition bleiben zudem eigenständig nach Nr. 56 und Nr. 57 KWL erfasst.
Die entscheidende Änderung betrifft unvollständige Systeme. Nach der Erstfassung konnte unbewaffnete Loitering-Munition bereits eine Kriegswaffe sein, wenn sie im Übrigen vollständig, flug- und funktionsfähig war und über zweckspezifische Zielerfassung sowie die dafür erforderliche Hard- und Software verfügte. Auch eine funktionale Vergleichbarkeit mit einem Lenkflugkörper mit Zielsuchkopf konnte genügen.
Diesen Ansatz haben BMWE und BMVg aufgegeben. Unvollständige Loitering-Munition ohne Bewaffnung ist grundsätzlich keine Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL. Spezifische Software, Zielerfassungsfunktionen oder Aufnahmevorrichtungen für Gefechtsköpfe und Zünder reichen für sich genommen nicht mehr aus.
Hinzu kommt eine Klarstellung zu Nr. 58 KWL. Nach Auffassung der Behörden lassen sich bei Loitering-Munition keine hinreichend rechtssicher abgrenzbaren Zielsuchköpfe bestimmen. Die für die Zielsuche maßgeblichen Fähigkeiten ergeben sich bei modernen Systemen oft erst aus dem Zusammenspiel verschiedener Hard- und Softwarekomponenten.
Für Drohnen zieht das Merkblatt dieselbe Linie. Eine Drohne, die auf Waffeneinsatz oder die Verbringung von Wirkmitteln sowie auf eine zumindest theoretische Rückkehr oder mehrere Missionen ausgelegt ist, wird mit der Bewaffnung zur Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL. Die Art der Bewaffnung spielt dabei keine Rolle.
Ein Detail verdient besondere Aufmerksamkeit: Nach dem Merkblatt kann bereits eine funktionsfähige Abfeuereinrichtung für Lenkflugkörper im Sinne der Nr. 10 KWL genügen. Die Lenkflugkörper selbst müssen dann nicht angebracht sein.
Anders als bisher gilt eine unbewaffnete Drohne dagegen nicht schon deshalb als Kriegswaffe, weil sie objektiv für eine Bewaffnung bestimmt ist oder Schnittstellen, Halterungen und sonstige Vorrichtungen für einen späteren Waffeneinsatz aufweist. Die Erstfassung hatte solche Drohnen noch erfasst.
Für Hersteller modularer Plattformen und Integrationslösungen ist das eine der wichtigsten Klarstellungen. Nach dem Merkblatt löst regelmäßig erst das Bewaffnen den genehmigungspflichtigen Vorgang der Herstellung nach § 2 Abs. 1 KrWaffKontrG aus. Wer unbewaffnete Trägersysteme entwickelt und baut, benötigt dafür nach dieser Linie grundsätzlich keine Herstellungsgenehmigung nach dem KrWaffKontrG. Die kriegswaffenrechtlichen Genehmigungs- und Kontrollpflichten setzen damit deutlich später ein als nach der Erstfassung.
Neben den Grundsatzfragen enthält das Merkblatt Klarstellungen zu Systemen und Komponenten, die in der Praxis besonders häufig Fragen aufwerfen.
Abfangdrohnen: Die Erstfassung behandelte Abfangdrohnen mit rein kinetischer Wirkung grundsätzlich als Kriegswaffen. Nach der neuen Fassung sind Drohnen, die andere Flugkörper durch bloße Kollision, mit Netzen oder durch elektronische Gegenmaßnahmen bekämpfen, keine Kriegswaffen. Anders ist es, wenn Gefechtsköpfe, Zünder oder andere Abfangwaffen installiert sind.
Startsysteme: Nach dem Merkblatt fallen Drohnenkatapulte und vergleichbare Starteinrichtungen für Loitering-Munition und bewaffnete Drohnen grundsätzlich nicht unter Nr. 10 KWL. Sie lassen sich nach Auffassung der Behörden nicht rechtssicher von Starteinrichtungen für zivile, Dual-Use- oder Aufklärungsdrohnen abgrenzen. Das ist eine Aussage zur Verwaltungspraxis. Der Wortlaut der Nr. 10 KWL erfasst ausdrücklich Abfeuereinrichtungen, also Startanlagen und Startgeräte, für die Waffen der Nrn. 7 und 9. Ist ein Startsystem erkennbar für einen solchen Flugkörper bestimmt, bleibt die Einordnung deshalb im Einzelfall zu prüfen. Funktionsfähige Abfeuereinrichtungen für Lenkflugkörper erfasst Nr. 10 KWL weiterhin eigenständig.
Triebwerke: Nach dem Merkblatt besitzen Triebwerke für bewaffnete Drohnen und Loitering-Munition mangels rechtssicherer Abgrenzbarkeit in der Regel keine Kriegswaffeneigenschaft nach Nr. 12 KWL. Auch hier handelt es sich um Verwaltungspraxis. Nr. 12 KWL erfasst nach ihrem Wortlaut Triebwerke für die Waffen der Nrn. 7 bis 9, sodass ein erkennbar für einen erfassten Flugkörper bestimmtes Triebwerk nicht pauschal außerhalb der Liste liegt. Die neue Linie erleichtert vor allem die Einordnung handelsüblicher Antriebe, die lediglich an die jeweilige Drohnen-Hardware angepasst werden.
Nicht alles am neuen Merkblatt ist eine Lockerung. BMWE und BMVg halten an der sogenannten Bausatztheorie fest. Danach kann eine Kriegswaffe auch dann vorliegen, wenn sie in Einzelteile zerlegt ist. Nach der Rechtsprechung des BGH setzt das voraus, dass die vorhandenen Teile zusammen eine vollständige Kriegswaffe im Sinne der Kriegswaffenliste ergeben und mit allgemein gebräuchlichen Werkzeugen ohne großen Aufwand zusammengesetzt werden können (BGH, 23.11.1995, 1 StR 296/95). Wer Plattformen und Wirkmittel gemeinsam lagert, liefert oder verwaltet, sollte diesen Punkt im Blick behalten.
Grundsätzlich unverändert bleibt auch die Verwaltungspraxis zu der Frage, ab wann im Herstellungsprozess eine Kriegswaffe entsteht. Die Behörden stellen dabei auf die technische Einsatzreife ab und sprechen vom ersten einsatzfähigen Prototyp. Einen eigenen gesetzlichen Tatbestand dieses Namens gibt es nicht. Maßgeblich bleibt, ob der Gegenstand nach seinem konkreten Fertigstellungsgrad unter eine Position der Kriegswaffenliste fällt. Entscheidend ist nach Auffassung der Behörden nicht ein tatsächlicher Einsatz in einem Konflikt, sondern ob das System objektiv für einen militärisch sinnvollen Einsatz ausgereift ist.
Neu ist, dass das Merkblatt diese Verwaltungspraxis durch ausdrücklich genannte Kriterien konkretisiert. Dazu zählen insbesondere Treffsicherheit, zuverlässige Zielbekämpfung und eine für die eigenen Kräfte sichere Handhabung. Für Entwicklungsprojekte bedeutet das: Der technische Reifegrad eines Systems sollte nachvollziehbar dokumentiert werden.
Das Merkblatt ist weder ein Gesetz noch eine Rechtsverordnung. Es gibt die Rechtsauffassung der Genehmigungsbehörden wieder und bindet insbesondere die Gerichte nicht. In der Praxis ist es trotzdem der maßgebliche Orientierungspunkt, weil es die aktuelle Linie des für die kriegswaffenrechtlichen Genehmigungen zuständigen BMWE abbildet.
Das Merkblatt stellt selbst klar, dass es ebenso wie Einstufungsmitteilungen des BMWE die sorgfältige Prüfung der Kriegswaffeneigenschaft im Einzelfall nicht ersetzt. Diese Prüfung obliegt in erster Linie den Herstellern und Beförderern selbst. Bei Bedarf sollen sie technischen und gegebenenfalls externen rechtlichen Rat einholen.
Außerdem lässt das Merkblatt andere Rechtsvorschriften unberührt. Eine Drohne, die nach der neuen Linie keine Kriegswaffe ist, ist damit nicht automatisch genehmigungsfrei. Unbewaffnete militärische Drohnen können weiterhin als Rüstungsgüter von Position 0010 der Ausfuhrliste Teil I Abschnitt A (Anlage zur Außenwirtschaftsverordnung) erfasst sein. Zivil nutzbare Systeme und Komponenten können zudem unter die Dual-Use-Verordnung (EU) 2021/821 fallen. Für die Ausfuhrgenehmigungen in diesen Bereichen ist in der Regel das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) zuständig.
Die Einstufung ist keine Formalie. Wer Kriegswaffen ohne Genehmigung nach § 2 Abs. 1 KrWaffKontrG herstellt, wird nach § 22a Abs. 1 Nr. 1 KrWaffKontrG mit Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren bestraft.
Derselbe Strafrahmen gilt unter anderem für den ungenehmigten Erwerb oder die ungenehmigte Überlassung der tatsächlichen Gewalt über Kriegswaffen (Nr. 2), für die ungenehmigte Beförderung im Bundesgebiet außerhalb eines abgeschlossenen Geländes (Nr. 3) sowie für ungenehmigte Vermittlungs- und Vertragsgeschäfte über Kriegswaffen, die sich außerhalb des Bundesgebietes befinden (Nr. 7 in Verbindung mit § 4a KrWaffKontrG).
In besonders schweren Fällen sieht § 22a Abs. 2 KrWaffKontrG Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu zehn Jahren vor. Auch fahrlässiges Handeln ist in den Fällen des § 22a Abs. 1 Nr. 1 bis 4, 6 oder 7 KrWaffKontrG strafbar, und zwar mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe (§ 22a Abs. 4 KrWaffKontrG).
Das Risiko besteht in beide Richtungen. Wer ein System zu Unrecht als Kriegswaffe einstuft, beantragt unnötige Genehmigungen und verliert Zeit im Markt. Wer die Kriegswaffeneigenschaft verkennt, riskiert ein Strafverfahren. Da die Erstfassung vieles anders bewertet hat, sollten Unternehmen frühere Einstufungen nicht ungeprüft fortschreiben.
Das aktualisierte Merkblatt ist ein guter Anlass, bestehende Einstufungen systematisch zu überprüfen. Aus unserer Beratungspraxis empfehlen sich vor allem folgende Schritte:
Die Kanzlei für Aussenwirtschaftsrecht unterstützt Sie dabei mit der technisch-juristischen Güterklassifizierung anhand der Kriegswaffenliste, der Ausfuhrliste und der Anhänge zur Dual-Use-Verordnung. Auf Wunsch simulieren wir im Rahmen eines Health-Checks Exportkontrolle auch eine Außenwirtschaftsprüfung.
Das neue Merkblatt des BMWE rückt die tatsächliche Bewaffnung in den Mittelpunkt der Kriegswaffeneinstufung. Für viele Hersteller unbewaffneter Plattformen, Abfangdrohnen und Komponenten ist das eine spürbare Erleichterung. Die Bausatztheorie, die Frage des einsatzfähigen Prototyps und parallele Genehmigungspflichten nach dem Außenwirtschaftsrecht bleiben jedoch bestehen. Eine sorgfältige Prüfung im Einzelfall ist deshalb weiterhin unerlässlich.
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Es ist eine Orientierungshilfe von BMWE und BMVg zu der Frage, wann Loitering-Munition und Drohnen Kriegswaffen im Sinne des KrWaffKontrG sind. Die Fassung vom 25. Juni 2026 ersetzt die Vorgängerversion vom 1. Dezember 2025.
Grundsätzlich nein. Nach dem Merkblatt setzt die Kriegswaffeneigenschaft nach Nr. 9 KWL regelmäßig eine Bewaffnung oder Wirkmittel voraus. Halterungen oder Schnittstellen für eine spätere Bewaffnung genügen nicht. Eine funktionsfähige Abfeuereinrichtung für Lenkflugkörper kann jedoch ausreichen.
Nein. Die frühere Auffassung, dass spezifische Software oder eine Funktionsäquivalenz zu Zielsuchköpfen genügen kann, haben die Behörden aufgegeben.
Nur wenn Gefechtsköpfe, Zünder oder andere Abfangwaffen installiert sind. Drohnen, die andere Flugkörper durch Kollision, Netze oder elektronische Gegenmaßnahmen bekämpfen, sind nach dem Merkblatt keine Kriegswaffen.
Nach dem Merkblatt grundsätzlich nicht. Die Behörden halten sie nicht für rechtssicher von Startsystemen für zivile, Dual-Use- oder Aufklärungsdrohnen abgrenzbar. Da Nr. 10 KWL nach ihrem Wortlaut Startanlagen und Startgeräte für Waffen der Nrn. 7 und 9 erfasst, bleibt bei erkennbar zweckgebundenen Systemen eine Prüfung im Einzelfall erforderlich.
Eine Kriegswaffe kann auch in zerlegtem Zustand vorliegen. Nach der Rechtsprechung des BGH müssen die Teile zusammen eine vollständige Kriegswaffe ergeben und mit allgemein gebräuchlichen Werkzeugen ohne großen Aufwand zusammengesetzt werden können. An diesem Grundsatz halten die Behörden fest.
Nach der Verwaltungspraxis, sobald das System objektiv für einen militärisch sinnvollen Einsatz ausgereift ist. Der Begriff ist kein gesetzlicher Tatbestand, maßgeblich bleibt die Erfassung durch die Kriegswaffenliste. Das Merkblatt nennt dafür insbesondere Treffsicherheit, zuverlässige Zielbekämpfung und eine für die eigenen Kräfte sichere Handhabung.
Nein. Es gibt die Rechtsauffassung der Genehmigungsbehörden wieder und bindet insbesondere die Gerichte nicht. Die Prüfung im Einzelfall obliegt weiterhin den Unternehmen selbst.
Das lässt sich nicht pauschal sagen. Auch ohne Kriegswaffeneigenschaft kann eine Ausfuhrgenehmigungspflicht bestehen, etwa als Rüstungsgut nach Position 0010 der Ausfuhrliste Teil I Abschnitt A oder als Dual-Use-Gut.
Nach § 22a Abs. 1 Nr. 1 KrWaffKontrG Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren, in besonders schweren Fällen bis zu zehn Jahren. Fahrlässiges Handeln wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
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